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宁人研究 | 碳达峰、碳中和相关法律问题初探
·时间:2021/10/11      ·点击:294



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一、碳达峰、碳中和提出的背景和挑战


气候变化是当今全球面临的重大挑战之一。2020年,习近平主席在第七十五届联合国大会上宣布,中国将提高国家自主贡献力度,采取更加有力的政策和措施,二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值,努力争取2060年前实现碳中和。这一承诺彰显了我国对建设全球生态文明、构建人类命运共同体的责任担当。这也对我国能源革命,推动经济与产业结构转型、经济增长方式转型提出更高的要求。但要在未来40年先后实现碳达峰、碳中和目标,也面临艰巨挑战。一是排放总量大。我国能源结构以煤为主,使得我国碳排放总量和强度“双高”。二是减排时间紧。我国仍处于工业化和城镇化快速发展阶段,具有高碳的能源结构和产业结构,发展惯性大、路径依赖强,要用不到10年时间实现碳达峰,再用30年左右时间实现碳中和,意味着碳排放达峰后就要快速下降,实现减排目标需要付出艰苦努力。三是制约因素多。碳减排既是气候环境问题也是发展问题,涉及能源、经济、社会、环境方方面面,需统筹考虑能源安全、经济增长、社会民生、成本投入等诸多因素,这对我国能源转型和经济高质量发展提出了更高要求。因此,需要多方力量、各个领域的协力合作。在法律配套服务上,不仅需要在国家层面呈现碳达峰、碳中和法律法规体系的构建,也需要地方政府对碳减排政策举措的创新落实,科学推动经济结构、能源结构、产业结构低碳转型升级。


二、我国关于碳减排法律规制的现状及存在的问题


目前,我国没有保障碳达峰目标和碳中和愿景实现的专门立法。首先,专门制度尚未建立。目前已有的法律法规,立法目的是防治大气污染、森林资源利用和保护、流域污染防治、科技成果转化等,虽然可能涉及碳达峰、碳中和的内容,但并不是直接立法内容。因此,碳达峰、碳中和实现所需要的进展报告制度、评估制度、咨询制度、信息发布制度、年度报告制度、责任追究制度等专门法律制度在我国并未建立。其次,各相关法律缺乏统筹,立法目的难以协调。现有碳减排相关立法涉及污染防治法、资源法、能源法、税法、科技法等多个领域,这些立法都涉及温室气体控制,但缺乏对碳达峰目标和碳中和愿景统筹考虑,立法目的无法有效衔接。再次,保障碳达峰和碳中和实现的监管体制机制不明。碳达峰和碳中和实现过程涉及哪些监管主体,监管主体的法律地位如何,监管主体间的事权如何划分,又该如何开展本行政区域或跨行政区域的联合性或综合性执法活动,监管主体不履行或怠于履行监管职责时需要承担的法律责任等,尚无法律加以规定。但在多年实践中也有一定的法治实践基础,在国家层面、地方层面、司法实践层面等,均有与之有关的法律法规。


国家立法层面(法律、行政规章等)


名称


中华人民共和国可再生能源法(2009修订)


生效时间


2006.01.01


立法目的宗旨


为了促进可再生能源的开发利用,增加能源供应,改善能源结构,保障能源安全,保护环境,实现经济社会的可持续发展,制定本法


名称


《中国清洁发展机制基金管理办法》


生效时间


2010.09.14


立法目的宗旨


基金的宗旨是支持国家应对气候变化工作,促进经济社会可持续发展


中华人民共和国清洁生产促进法(2012修订)


2012.07.01


为了促进清洁生产,提高资源利用效率,减少和避免污染物的产生,保护和改善环境,保障人体健康,促进经济与社会可持续发展


名称


中华人民共和国环境保护法(2014修订)


生效时间


2015.01.01


立法目的宗旨


为保护和改善环境,防治污染和其他公害,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展


名称


中华人民共和国促进科技成果转化法(2015修正)


生效时间


2015.10.01


立法目的宗旨


为了促进科技成果转化为现实生产力,规范科技成果转化活动,加速科学技术进步,推动经济建设和社会发展


中华人民共和国海洋环境保护法(2017修正)


2017.11.05


为了保护和改善海洋环境,保护海洋资源,防治污染损害,维护生态平衡,保障人体健康,促进经济和社会的可持续发展


名称


中华人民共和国大气污染防治法(2018修正)


生效时间


2018.10.26


立法目的宗旨


为保护和改善环境,防治大气污染,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展


名称


中华人民共和国节约能源法(2018修正)


生效时间


2018.10.26


立法目的宗旨


为了推动全社会节约能源,提高能源利用效率,保护和改善环境,促进经济社会全面协调可持续发展


名称


中华人民共和国循环经济促进法(2019修正)


生效时间


2018.10.26


立法目的宗旨


为了促进循环经济发展,提高资源利用效率,保护和改善环境,实现可持续发展


名称


中华人民共和国森林法(2019修订)


生效时间


2020.07.01


立法目的宗旨


为了践行绿水青山就是金山银山理念,保护、培育和合理利用森林资源,加快国土绿化,保障森林生态安全,建设生态文明,实现人与自然和谐共生


名称


碳排放权交易管理办法(试行)


生效时间


2021.02.01


立法目的宗旨


为落实党中央、国务院关于建设全国碳排放权交易市场的决策部署,在应对气候变化和促进绿色低碳发展中充分发挥市场机制作用,推动温室气体减排,规范全国碳排放权交易及相关活动,根据国家有关温室气体排放控制的要求


名称


中华人民共和国长江保护法


生效时间


2021.03.01


立法目的宗旨


为了加强长江流域生态环境保护和修复,促进资源合理高效利用,保障生态安全,实现人与自然和谐共生、中华民族永续发展



地方立法层面(地方性法规)


名称                                            生效时间                                          立法目的


1、河北省减少污染物排放条例


2009.07.01


为减少污染物排放,保护和改善环境,促进科学发展


2、北京市绿化条例


2010.03.01


为了加强本市绿化建设和管理,改善和保护生态环境,建设宜居城市,促进生态文明建设


3、青海省应对气候变化办法


2010.10.01


为加强应对气候变化工作,提高全社会应对气候变化的意识和能力,推动跨越发展、绿色发展、和谐发展、统筹发展,建设资源节约型、环境友好型社会,落实生态立省战略


4、山西省应对气候变化办法


2011.07.12


为控制温室气体排放,提高减缓与适应气候变化的能力,增强全社会应对气候变化的意识,推动转型发展、跨越发展,建设资源节约型、环境友好型社会,促进经济发展与人口、资源、环境相协调


5、上海市碳排放管理试行办法


2013.11.20


为了推动企业履行碳排放控制责任,实现本市碳排放控制目标,规范本市碳排放相关管理活动,推进本市碳排放交易市场健康发展


6、贵州省义务植树条例


2014.03.01


为增强公民绿化意识,推动义务植树活动,保护和改善生态环境


7、广东省碳排放管理试行办法


2014.03.01


为实现温室气体排放控制目标,发挥市场机制作用,规范碳排放管理活动


8、湖北省碳排放权管理和交易暂行办法


2014.04.04


为了加强碳排放权交易市场建设,规范碳排放权管理活动,有效控制温室气体排放,推进资源节约、环境友好型社会建设


9、石家庄市低碳发展促进条例


2016.07.01


为鼓励支持低碳发展,减少温室气体排放,应对气候变化,改善空气质量,推进绿色发展


10、南昌市低碳发展促进条例


2016 .09.01


为加强对温室气体排放的控制和管理,促进经济社会向低碳发展模式转变,保护生态环境


11、宁夏回族自治区大气污染防治


2017.11.01


为了保护和改善环境,防治大气污染,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展


12、西藏自治区国家生态文明高地建设条例


2021.05.01


为了全面贯彻落实新时代党的治藏方略,坚持生态保护第一,建设美丽西藏,把西藏打造成为国家生态文明高地


13、深圳经济特区生态环境保护条例


2021.09.01


为了保护和改善生态环境,推进生态文明建设,打造人与自然和谐共生的美丽中国典范


14、天津市碳达峰碳中和促进条例


2021.11.1


为了促进实现碳达峰、碳中和目标,推动经济社会发展全面绿色转型,推进生态文明建设


根据《中华人民共和国大气污染防治法》等法律法规,各省、自治区均制定相应的大气污染防治条例。另,2021年1月11日,生态环境部印发《关于统筹和加强应对气候变化与生态环境保护相关工作的指导意见》(环综合〔2021〕4号),从战略规划、政策法规、制度体系、试点示范、国际合作等5个方面,建立健全统筹融合、协同高效的工作体系,实现减污降碳协同效应,为碳达峰目标与碳中和愿景实现提供支撑保障。特别需提及《天津市碳达峰碳中和促进条例》,该条例于2021年9月27日,在天津市十七届人大常委会第二十九次会议审议通过,是全国首部以促进实现碳达峰、碳中和目标为立法主旨的省级地方性法规。在司法实践方面,在保障生态文明建设、绿色发展的进程中,人民法院积极发挥审判职能作用,提升环境治理的法治化水平,最高人民法院发布的《关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》,将环境资源案件分为四大类,即环境污染防治和生态保护案件、自然资源开发利用案件、气候变化应对案件、生态环境损害赔偿诉讼案件,已经在全国范围内发挥作用。


三、实现“双碳”目标须不断完善法律手段


由于碳达峰目标和碳中和愿景的实现触及多领域多行业主体的利益,利益的冲突与协调需要法治手段。能源、工业、交通、建筑等重点领域和钢铁、建材、有色、化工、石化、电力、煤炭等重点行业是碳达峰目标和碳中和愿景实现的关键,会成为碳排放的规制重点,其碳排放规制过程必然涉及管控企业、主管部门、相关部门、地方政府、社会公众、核查机构、碳交易机构等多元主体的利益,而利益的分配、纠纷的化解、权利的行使、义务的履行、责任的承担等离不开健全的法律制度、严格的执法、公正的司法和有效的社会监督。


从上文分析可知,虽然我国尚未有直接、系统的针对“双碳”目标实现的法律法规,但是多年的管理实践中也存在着一些零星、分散的法律法规发挥着作用,且“双碳”目标的完成尚有40年时间,不可过于冒进,挫伤经济活力。在实践中,应统筹推进国内法治与涉外法治,积极参与和引领应对气候变化等生态环保国际合作,加快推进现有机制衔接、平台共建共享,形成工作合力。统筹推进与重点国家和地区之间的战略对话与务实合作。加强与联合国等多边机构合作,建立长期性、机制性的环境与气候合作伙伴关系。统筹推进“一带一路”、南南合作等区域环境与气候合作,继续实施“中国—东盟应对气候变化与空气质量改善协同行动”。统筹做好国际公约谈判与履约。同时,按照“协调推进国内治理与国际治理,更好维护国家主权、安全、发展利益”的要求,分步走的完成相关立法。


首先,修订现有法律,将实现“双碳”目标纳入立法内容。以绿色低碳发展理念为依据,协调推动有关法律法规制修订,在生态环境保护、资源能源利用、国土空间开发、城乡规划建设等领域法律法规修订过程中,推动增加应对气候变化相关内容,在财税法、金融法、科技法等领域法律法规修订过程中纳入碳中和目标。同时,修订后的法律法规等应与正在制定过程中的应对气候变化法保持协同


其次,应当加快制定和颁行应对气候变化法、能源法等。把应对气候变化作为生态环境保护法治建设的重点领域,加快推动应对气候变化相关立法,推动碳排放权交易管理办法的落地实施。正在征求意见的能源法草案也应以“双碳”目标为指引进行修改,并确立能源结构转型和能源效率提升的核心地位。


再次,启动制定碳中和促进法或问责法。从我国承担共同但有区别的国际减排责任和国家发展权维护的角度看,不宜过早、过严限制碳排放单位的排放行为,应后续逐渐提高减排要求。碳排放权是发展权,在减排过程中必然会遇到很多阻力,有必要制定专门的促进法或和问责法,保障碳中和承诺兑现。


长远来看,针对“双碳”制定专门的法律是趋势,在此过程中,哪些现有的气候政策、目标需要用法律固化下来,哪些需要补充入法,哪些法律需要作出修订等需要统筹推荐、整体考虑。通过专门立法形式,制定我国应对气候变化法,确立我国“双碳”目标,明确碳排放管理和控制主体的权责范围、各类主体的权利义务,构建国家统一管理和地方、部门分工负责相结合的碳排放管理体制和工作机制。与此同时,促进各领域低碳转型法律法规政策的调整和完善,为开展相关的监督管理、宣传教育、国际合作、纠纷解决等活动提供法律依据。



-作者简介-



杨硕/律师


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