宁人法评
 
论全面推进行政执法“三项制度”
·时间:2018/11/21      ·点击:497

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 内容提要:

行政执法三项制度是提高行政执法规范化建设水平,促进严格规范公正文明执法的重要措施。在中卫市推进行政执法三项制度已经取得初步成效和基本经验的基础上,正视客观存在的现实问题,有针对性地提出具体对策与建议,有利于促进在全区范围内全面推进行政执法三项制度。

 关键词:

三项制度  中卫经验   行政执法规范化

行政执法“三项制度”试点工作是原中央全面深化改革领导小组第三十一次会议审议通过并决定由国务院组织实施的一项重要改革。根据国务院办公厅印发的《推行行政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度试点工作方案》(以下简称《试点方案》),中卫市被确定为我区推行行政执法“三项制度”唯一的试点单位。这既是党中央和国务院对宁夏法治政府建设工作的充分肯定,又是对中卫市通过试点工作深入推进行政执法规范化、加快建设法治政府的殷切期盼,使命光荣,责任重大。《试点方案》下发后,中卫市市委、市政府高度重视,精心谋划,积极采取有效措施落实《试点方案》,大力推进“三项制度”试点工作。为此,2017年9月-12月笔者和刘继飞、李晓蓉、周兆华四位律师组成法律顾问组,进驻中卫市推进“三项制度”试点工作领导小组办公室,为“行政执法三项制度数字化平台建设项目”提供专项法律顾问服务,全程跟踪、调研中卫市“三项制度”试点工作,深切感受到中卫市委、市政府上上下下推进试点工作的努力和取得的成绩,同时也发现其中存在的一些问题,如何从行政执法理论和实践层面解决试点工作出现的问题,为全区全面推进行政执法三项制度提出切实可行的对策与建议,是撰写本文的出发点和落脚点。

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一、中卫市推进行政执法“三项制度”试点工作的初步成效

中卫市被国务院《试点方案》确定为试点单位后,市委、市政府高度重视,成立了以市长万新恒为组长、副市长袁诗鸣及两县一区负责人为副组长,市编办、市法制办等部门主要负责人为成员的中卫市推进“三项制度”试点工作领导小组,研究、协调、指导试点工作。市法制办历时2个月、历经16次修改,拟定中卫市“三项制度”试点工作方案,经市委党委会、市政府常务会研究同意,报请自治区人民政府审定后印发具体实施。在国务院《试点方案》具体要求的基础上,中卫市大胆创新,积极探索,最终确定实行“6+5”试点模式,运用“互联网+”思维,依托“一网”、“一平台”、“一中心”,创建“六大执法基础数据库”,初步形成了行政执法“三项制度”试点工作的中卫模式,为全区甚至全国全面推进行政执法“三项制度”积累了宝贵的中卫经验。

(一)大胆创新,实施行政执法“三项制度”试点工作的全覆盖。根据国务院《试点方案》,试点单位可以在行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等六类行政执法行为中选择全部或者部分开展试点。中卫市试点工作方案以此为基础,将试点范围扩大到除国务院《试点方案》六类行政执法行为之外的其他行政职权领域,形成了独特的“6+5”试点模式,即在行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查、行政确认、行政复议、行政规范性文件制定备案、政府合同审查、行政执法监督领域试行三项制度,充分发挥“条块”结合的行政优势,积极推进和落实国务院《试点方案》的总体要求。

(二)上下齐动,共同推进中卫市“三项制度”试点工作方案的有效落实。为了切实落实中卫市试点工作方案,形成“条块”工作合力,市政府专门成立“中卫市推进三项制度领导小组办公室”,抽调各县区10名专业工作人员集中办公,建立全市“三项制度”试点工作联络员制度,定期召开联系会议,有针对性地解决试点工作出现的新情况、新问题。建立“周报告”、“月考评”制度,明确各试点单位的主体责任,对完不成试点任务的单位,在年度各类评先选优中实行一票否决。

(三)三大举措,形成中卫市“三项制度”试点方案的有力保障。面对落实中卫市试点工作方案的机构不健全、人员力量薄弱、专业能力不强“三大短板”,中卫市委、市政府批准设立“中卫市政府法制服务中心”,作为市政府所属正科级事业单位,核定编制6人,作为专门机构具体落实国务院和中卫市“三项制度”试点工作。结合市政府14个尚未设立法制机构的职能部门,在不增加人员编制的情况下,在其他内设机构增挂“法制科”牌子,健全部门内设法制机构。积极落实重大行政执法决定三级法制审核工作,要求有法制机构的部门,实行法制审核全覆盖;尚未设立法制机构的部门,在加挂“法制科”牌子后,对本单位重大行政执法决定进行法制审核;经法制审核后,各部门认为属于疑难、复杂的重大行政执法决定,可提交政府法律顾问室进行法制审核。

(四)运用“互联网+”思维,因地制宜地推进中卫市“三项制度”试点工作信息化建设。中卫市借助云计算基地和大数据产业等特殊区位优势,积极把“互联网+”思维与推进行政执法“三项制度”试点信息化工作结合起来,依托中国移动通信集团宁夏有限公司,创建“一网(中卫市法治政府网)”、“一平台(中卫市行政执法办案平台)”、“一中心(中卫市行政执法数据储备中心)”,打造“六大基础准电子数据库(权责清单库、法律法规库、执法主体及执法人员库、市场主体库、行政处罚裁量基准库、执法文书库)”,初步形成了行政执法“三项制度”试点工作信息化的中卫经验。

(五)借助法律顾问“外脑”,为中卫市“三项制度”试点工作提供专业化法律服务。为了提升“三项制度”试点工作的专业化水平,中卫市除依托现有法制机构专业人员、法律顾问室成员之外,还专门聘请了由宁夏人律师事务所包括笔者在内四位资深律师组成的政府法律顾问服务专业团队,全程参与试点方案具体落实和推进,凡涉及“三项制度”试点工作有关的行政执法流程、行政执法文书、行政规范性文件、行政执法培训等重要环节,积极听取和采纳律师团队合理化法律意见,确保“三项制度”试点工作的制度设计和具体措施于法有据,于理有据。

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二、中卫市推进行政执法“三项制度”试点工作存在的主要问题

(一)中卫市试点方案部分内容与现行法律法规规章之间存在不一致。从国务院《试点方案》内容来看,行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等六类行政执法行为是各级政府履行法定职责的重要方式,是直接影响行政执法及执法人员严格执法、保障行政相对人合法权益的具体行政行为。如何准确把握这六类行政执法行为的内涵和外延,是精准实施国务院《试点方案》总体要求的前提。根据《宁夏回族自治区行政程序规定》第二十五条和《宁夏回族自治区行政执法监督条例》第三条第二款的规定,行政执法是指行政机关根据法律、法规和规章,针对特定的行政管理相对人作出的具体行政行为。而中卫市“三项制度”试点方案将行政执法扩大到“6+5”范围,虽然这一大胆创新、积极探索方案具有一定地方特色,但是结合宁夏现行规章具体规定和行政法基本理论,行政复议、行政规范性文件制度备案、政府合同审查以及行政执法监督是否可纳入行政执法试点范围却有值得商榷的地方。

(二)制度延后,直接影响中卫市“三项制度”试点工作整体推进。中卫市试点工作方案下发后,沙坡头区、中宁县、海原县积极落实市级试点方案,纷纷制定出台县区“三项制度”试点工作方案。但是,由于中卫市政府试点工作方案中涉及的行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核三个具体办法迟迟没有出台实施,导致沙坡头区等区县人民政府行政执法三项制度具体办法没有正式公布实施,一定程度上制约了中卫市“三项制度”试点工作整体推进的进度。究其原因在于,虽然中卫市人民政府对行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核三个具体办法多次征求意见,几易其稿,但是,市政府常务会议直到12月份才正式审议通过,之前县区人民政府对此只能观望等待,具体办法无法正式落地实施。

(三)试点方案中要求统一执法办案平台与一些部门现有执法办案平台存在冲突。根据中卫市“三项制度”试点工作方案,在全市推进“七个统一”,即:“执法公示统一、办案平台统一、执法监督统一、法律文书统一、办案流程统一、法制审核统一、数据储备统一。”其中,执法办案平台统一、法律文书统一和办案流程统一在推进试点工作过程中遇到了新问题。比如,市场监督管理局、安监局、国土局等七个市级或县区级行政执法部门中都已经按照国家部委或自治区厅局有关要求,配置了统一执法办案平台、统一执法文书和统一执法流程,如果统一按中卫市“三项制度”试点工作推进“七统一”,势必会造成这些部门两套执法办案平台、执法文书和执法流程。实践中,这些行政执法部门和执法人员就有可能既要遵循国家部委和自治区级部门严格使用统一办案平台、执法文书和执法流程的要求,又要执行中卫市人民政府试点工作“七统一”的要求,无论是对执法人员,还是对行政相对人都会带来一定困难和障碍。

(四)知行不统一,对现有行政执法办案平台认可度不高、适用性不强。行政执法实践中,一些行政执法部门及执法人员认为已有的执法办案平台程序繁琐,操作不够便捷,办案效率降低,难以适应日常的行政执法需求,如果按照中卫市“三项制度”试点工作方案要求,担心中卫市新的统一执法办案平台会出现类拟现实版行政执法问题。

(五)现有行政执法装备短缺,信息化程度不高,导致一些执法人员办案时不能及时取证,直接影响行政执法的规范性和公正性,甚至出现了无法保障执法人员合法权益的现象,在一定程度上,削弱了行政执法人员推进“三项制度”的积极性和自信心。

 (六)一些行政执法行为不规范现象依然存在。调研中,通过与一些行政执法部门领导和执法人员座谈交流,调阅执法卷宗档案,现场陪同行政执法等方式,笔者发现少数行政执法部门和执法人员法治素质有待进一步提高,仍然存在“重实体、轻程序”的问题,普遍存在过于追求行政执法实体结果,轻视行政执法程序的认识。

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三、全面推进行政执法“三项制度”,促进严格规范公正文明执法水平

党的十八届四中全会《决定》提出要“建立执法全过程记录制度、严格执行重大执法决定法制审核制度、推行行政执法公示制度”,中央深改组和国务院及时通过和出台《试点方案》,结合中卫市推进“三项制度”试点工作取得的成效和存在的问题,笔者认为,面对全区全面推进行政执法“三项制度”的新形势,应当从以下四个方面推进行政执法“三项制度”工作实效,提高行政执法规范化建设,促进行政执法部门严格规范公正文明执法水平。

(一)统一思想,提高认识,切实提升推进“三项制度”工作的实效性和针对性。原中央深改组和国务院推行“三项制度”试点工作的目的在促进行政机关严格规范公正文明执法,保障和监督行政机关有效履行职责,维护人民群众合法权益。为了不折不扣地落实这项制度改革的工作部署和总体要求,各级地方党委政府必须把行政执法部门领导和执法人员的思想集中统一到“三项制度”工作的具体要求上来,认真严格落实国务院试点方案总体布署,学习借鉴中卫市政府的宝贵经验,大胆复制中卫市及全国其他试点地方的具体做法,切实改变传统行政执法惯性理念和管理思维,做到“三项制度”实际工作不流于形式、不流于过场、不流于检查,不流于参观,通过扎实的“三项制度”推进工作务必使各级行政机关和行政执法人员牢固树立宪法和法律权威至上的意识,严格行政执法程序,依法规范行政执法行为。

(二)顶层设计,合理统筹,做好“三项制度”工作的制度安排。目前,国务院确定的试点地区和单位相继制定和出台落实《试点方案》配套的具体行政规范性文件,河北、四川、广州市等一些试点地区和单位制定了行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核的制度性办法,顶层设计“三项制度”试点工作,使试点工作基本做到了制度性、规范性、强制性。中卫市、沙坡头区、海原县、中宁县各级政府也都制定出台了适用本地的“三项制度”具体办法。在总结全国其他试点地区和单位推进“三项制度”具体做法和基本经验的基础上,应当充分运用地方立法资源,先行先试,由自治区人民政府率先制定政府规章或行政规范性文件,为全区上下统筹协调、整体推进行政执法“三项制度”工作做好顶层设计。

(三)严格执法,公正文明,切实提升行政执法人员的法治素养和依法行政能力。党的十八大以来,法治思维和法治方式是治国理政的基本思维和基本方式,已经形成全党全国上下一致的基本共识。严格执法是新时代中国特色社会主义法治对建设职责明确、依法行政的政府治理体系的基本要求。现实中依然存在的不严格执法、不遵守程序、不依法执法现象不仅直接影响着各级政府及部门依法行政和法治政府建设的水平,而且与中央和国务院推进“三项制度”试点工作的目的和要求不相符合。为此,我区各级地方党委政府应当充分利用云计算、大数据信息技术的特殊区域优势,打造符合我区行政执法“三项制度”工作特点的统一执法办案平台,借助“互联网+”思维和方式,严格规范行政执法行为,提升行政执法人员的法治素养和信息素质。

(四)尊重现实,面对未来,共同创建互联互通统一行政执法信息公示平台。为了解决好中卫市推进行政执法“三项制度”工作出现的一个部门两套行政执法办案平台、执法流程、执法文书同时运行,有限行政信息资源、配置不合理不科学,给具体行政执法办案人员和行政相对人带来不便和困难的现实问题,在全区全面推进行政执法“三项制度”工作中,应当充分利用现有有效的行政执法办案平台,加强对各行政执法部门执法办案平台的标准化、规范化、信息化建设,尤其是对还未建立政执法办案平台的地区和单位,应当统一打造标准化、信息化的执法办案平台,切实解决好“信息孤岛”、“数字鸿沟”问题,共同创建全区互联互通统一规范行政执法信息公示平台。

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结语:

党的十九大报告明确“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法”是“深化依法治国实践”的重要内容。在试点地区和单位已经取得可借鉴、可复制的地方经验的基础上,在全国范围内全面推进行政执法三项制度的时机已经成熟。宁夏推进行政执法三项制度的实践已经证明,在自治区党委政府正确领导和大力支持下,通过中卫市委市政府积极探索、大胆创新的试点工作,行政执法“三项制度”的“中卫经验”已经在路上,势必会在中卫市、宁夏乃至全国留下自己的脚印。随着这条创新之路不断延伸,我们有理由相信,新时代中国特色社会主义法治的脚步会越走越快、越走越远。


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简介:王秉律师,男,宁夏宁人律师事务所党支部书记、合伙人、政府法律服务专业委员会主任。自治区政府法律专家库成员、自治区政府法律咨询委员会委员、银川市政府法律顾问团成员,银川市人大常委会咨询专家、银川市行政复议委员会委员,银川市人民调解专家库成员、银川市律协行政法专业委员会副主任。

专业领域:政府法律顾问、行政诉讼、职务犯罪等方面。

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